大氣污染聯防聯控亟須提高環境監管有效性
——訪國務院發展研究中心資源與環境政策研究所環境政策研究室副主任陳健鵬城之論本報記者陳婧目前“京津冀一體化”已成為社會熱詞，其中，大氣污染防治一體化領域承載著民眾更多的期盼。事實上，隨著新型城鎮化的推進以及“城市病”的日益嚴重，不僅是京津冀地區，我國長三角、珠三角等城市群以及各大城市都在大氣污染防治方面做瞭積極探索。大氣污染聯防聯控更是大氣污染防治中頻頻被提及的措施之一，且被賦予瞭極高的期望。對此，中國經濟時報記者特邀國務院發展研究中心資源與環境政策研究所環境政策研究室副主任陳健鵬，闡述其對我國大氣污染聯防聯控機制的觀察和見解。區域間的協作機制尚未有效建立中國經濟時報：目前，霧霾等大氣污染問題日益凸顯，大氣污染聯防聯控機制也頻頻被提及，請你對大氣污染防治聯防聯控機制做一個簡單介紹。陳健鵬：實際上，有關部門很早便提出大氣污染防治聯防聯控。國務院辦公廳於2010年轉發環境保護部、國傢發展和改革委員會、科學技術部、工業和信息化部等9個部門《關於推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》，提出“到2015年，建立大氣污染聯防聯控機制”，要求全面推進大氣污染聯防聯控工作，切實改善區域和城市環境空氣質量。這是國務院出臺的第一個專門針對大氣污染防治的綜合性政策文件，標志著我國大氣環境保護工作進入新的發展階段。2012年環保部《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》，進一步明確瞭建立區域大氣污染聯防聯控機制的具體要求，要求建立統一協調的區域聯防聯控工作機制，建立區域大氣環境聯合執法監管機制，建立重大項目環境影響評價會商機制，建立環境信息共享機制等。2013年的《大氣污染防治行動計劃》提出建立京津冀、長三角大氣污染防治協作機制，由區域內省級人民政府和國務院有關部門參加，協調解決突出環境問題，組織實施環評會商、聯合執法、信息共享、預警監測等大氣污染防治措施等。從目前的情況來看，有關地方建立起相應的協作機構，重點區域也相繼出臺瞭各類政策措施，針對大氣污染防治出臺的規劃、方案很多。2013 年，北京、天津、河北、山西、內蒙古、山東六省區市以及環保部等中央有關部委，共同建立瞭京津冀及周邊地區大氣污染防治協作機制，確定“責任共擔、信息共享、協商統籌、聯防聯控”的工作原則，以及重污染應急、監測預警、信息共享等制度。但就目前情況看來，大氣污染防治區域間的協作機制仍需進一步完善。我國環境監管失靈問題嚴峻中國經濟時報：請談一談目前我國大氣污染防治聯防聯控機制存在的問題。陳健鵬：要分析區域聯防聯控機制問題?熏首先要明確區域聯防聯控的作用或者說政策目標?熏即構建區域協作機制是用來解決什麼問題。這就要從多個層面來分析大氣污染防治區域聯防聯控協作機制的作用。首先應分析大氣污染防治面臨的主要問題是什麼。而這就要從中國環境監管體制?熏以及環境監管的失靈說起。學界普遍認為，監管失靈是我國環境保護存在的最大問題之一。環境執法呈“無法可依，有法不依，執法不嚴，違法不究，選擇性執法”的狀態。著名環境法問題專傢孫佑海的研究表明，在現有的立法背景下，如果法律法規的要求全部落實到位，主要污染物可減少70%。這個測算或許偏高，但是從定量的角度反映出我國環境監管失靈的嚴峻現實。再比如，2001至2012年，我國高耗能、高污染產業大幅提高，粗鋼產量增加到4.72倍，水泥增加到3.34倍，化纖產量增加到4.5倍。這固然有我國處於工業化、城鎮化快速發展階段的原因，也有我國環境監管失靈的原因。在高污染、高耗能行業快速發展的階段，執行率達到近乎100%的環境影響評價制度並沒有發揮好準入監管的職責。分析瞭環境監管失靈的共性問題後，再來看聯防聯控機制本身。區域聯防聯控或者說區域間的協作機制，其最大的作用在於，第一，解決各區域減排“額外性”的問題。第二，實現污染控制優化管理的問題。先討論解決各區域減排“額外性”的問題。展開來說，對於A、B、C三個相鄰的行政區域，在每個行政區域都能嚴格環境監管，使轄區內污染源排放合規，總量也合乎要求的情況下，由於大氣污染是跨界問題，如果A區域的環境質量仍不達標，這就需要B、C兩個區域進行“額外的”減排。這是一般意義上區域間聯防聯控的出發點。比如，為瞭保證奧運會期間北京的空氣質量達標，周邊企業全部關停。當然，這不是常態，也不可持續。而目前的情形下，如果A、B、C自身的事情都沒有做好，而去強調區域聯防聯控，可能難以發揮有效作用。實際上，在我國目前的行政管理架構下，中央政府及有關部門可以比較容易地對特定區域施加額外減排的任務，比如對重點區域實施污染物排放特別限值，區域煤炭消費總量等。再來看實現優化管理層面的問題。毫無疑問，為瞭更好地應對大氣污染問題，需要跨區域進行環境監測、環境信息共享等。比如，為瞭實施某些先進的城市空氣質量管理機制，需要跨區域對監測站點進行佈局，需要數據共享等。最後，從污染物跨區域的特性以及國際經驗來看，區域聯防聯控是大氣污染防治的重要措施。但是，我國建立這個機制，到底是用來解決什麼問題，我們應當理清思路，反思其建構的政策目標和路徑。換言之，沒有區域聯防聯控這個概念，各區域及其環保機構是不是能夠嚴格環境監管，嚴格環境準入、使污染企業排放達標，做好分內之事是基礎，這也是關鍵。多措共舉完善環境監管體系中國經濟時報：未來我國大氣污染防治區域聯防聯控的方向是什麼？陳健鵬：要使區域聯防聯控機制真正發揮作用，需從以下兩個方面著力。第一，仍要著力解決環境監管失靈的老問題，提高環境監管的有效性，這是長期性、系統性的問題。隻有解決瞭監管失靈的老問題，才能使各個區域及其環保機構做好自己本來應做好的事情。其核心在於，使所有企業排放合規。而以此可以實現減排的潛力是比較大的。當進一步提高排放標準後，比如“大氣污染物特別排放限制”後，各區域能夠順利實施也有賴於環境監管體系的有效性。而這正是減排工作的重中之重。第二，就建立區域聯防聯控機制本身而言，我認為還是應從監測站點分佈、環境信息共享等基礎性問題入手。比如，如果引入城市空氣質量管理模式（AQM）等新的模式，就需要打破行政邊界，合理佈局監測點位。同時，需加強研究工作，對各區域污染源做出準確解析。而這些是實現“精準控制”的前提，也是使減排政策能夠體現成本收益原則的基礎。然後，在此基礎上進一步解決特殊性問題。中國經濟時報：你認為如何才能提高環境監管的有效性？陳健鵬：應從以下幾個方面著力。首先，應完善污染控制和環境保護的立法，並要加大司法執法力度。其次，健全監管機構的組織體系，優化監管權配置。在屬地管理的制度框架下，進一步優化中央垂直的監管體系和中央與地方有效分工協同的分級監管機制。處理好監管權責的橫向分配與縱向分配，構建“無縫”監管體系，強化監管機構的權力。再次，加強監管能力建設。為監管機構配備足夠的專業監管人員，提供充足的監管業務經費，完善監管程序，科學制定各項標準，提高監管機構的監管能力。最後，要完善問責機制。要完善體制內“自上而下”的內部問責機制，通過環境信息公開和公眾參與，以及啟動環境公益訴訟，形成“自下而上”的外部問責機制。以此完善對監管者的監管，促使監管機構能夠公正、透明、嚴格行使監管職責，確保所有污染源排放合規。實際上，剛剛修訂的《環境保護法》在上述方面，如加大監管機構對污染企業的處罰、強化環境信息公開與公眾參與、啟動環境公益訴訟機制等方面都有瞭一定的進展，甚至是重大突破。接下來，應盡快出臺配套的法律法規予以落實。比如，在提高環境監管有效性的鏈條中，啟動環境公益訴訟機制至關重要，這就迫切需要進一步制定並完善訴訟的前置程序、環境損害及賠償制度等。
新聞來源http://news.hexun.com/2014-05-05/164483356.html
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